PILIHAN TEORI RASIONAL

PILIHAN TEORI RASIONAL

Pendahuluan : Apa itu pilihan teori rasional

Pilihan rasional adalah teori ekonomi Neo Klasik yang diterapkan pada sektor publik. Dia mencoba membangun jembatan antar ekonomi mikro dan politik dengan melihat tindakan warga negara, politisi, dan pelayan publik sebagai analogi terhadap kepentingan pribadi produsen dan konsumen (Buchanan 1972). Analogi ini tidak hanya memungkinkan untuk memahami sektor publik dalam bentuk pasar tetapi juga menyediakan bagi sarjana administrasi publik sebuah satuan alat teori yang di kembangkan dengan baik dari ekonomi. Terminologi bagi alat ini bervariasi ( mereka terkdang di sebut ekonomi politik atau ekonomi kesejahteraan) tapi paling di kenal dan paling luas di terapkan sebagai pilihan rasional atau publik.

Akar intelektual pilihan rasional memiliki latar belakang paling tidak karya adam smith, pengarang The Wealt Of National ( dipublikasikan pertama kali pada tahun 1776) yang merupakan induk intelektual di mana teori ekonomi neo klasik di bangun. Pandangan terbesar Smith adalah orang bertindak untuk mengejar kepentingan pribadi mereka, melalaui mekanisme “tangan tak terlihat” menghasilkan keuntungan kolektif yang memberi faedah pada seluruh masyarakat. Misalnya bisnismen mungkin hanya termotifasi oleh keinginan untuk memperkaya diri mereka sendiri. Namun kemampuan mereka untuk mendapatkan keuntungan tergantung pada barang produksi yang lebih murah. Berkualitas lebih baik di banding kompititor mereka. Barang berkualitas lebih tinggi pada harga lebih rendah menguntung semua orang. Jika benar, maka berrati bahwa permintaan sosial dan keuntungan kolektif dapat di hasilkan oleh mekanisme pasar di banding tangan kuat pemerintah yang tersentralisasi. Elemen-elemen dasar ini adalah aktor kepentingan pribadi, kompetisi antar produsen. Dan pasar yang relatif tak pasti, adalah tanda-tanda pemikiran ekonomi Neo Kalsik dan berpusat pada teori piliha rasional. Sekalipun smit tidak membangun teori administrasi publik, dia secara penuh menyadari impilikasi argumennya pada sektor publik. Dan sering menyuplai pemerintah dengan saran kebijakan berdsarkan pekerjaan intelektualnya (Bucholtz 1999-10-41).

Sekalipun alat dasar intelektual pilihan rasional usianya telah berabad, namun pelajar administrasi publik secara luas mengabaikannya hampir sampai pada abad terakhir. Administrasi publik secara intelektual merupakan persilangan dengan disiplin-disiplin berorientasi bisnis seperti teori manajemen dan organisasi di akhir abad ke sembilan belas, namun setengah abad sebelumnya para ahli ekonomi mulai mentransfer teori formal disiplin utama mereka ke politik. Dengan tulisan Anthony Downs An Economic Theory of Democracy (1957), dan James Buchanan dan Gordon Tullock The Calculus of Consent (1962), implikasi teori ekonomi pada sektor publik tidak bisa diabaikan lebih lama lagi. Tulisan ini menghadirkan tantangan bagi pemikiran ortodoks di dalam administrasi publik dan ilmu politik (Tulisan Buchanan dan Tullock secara luas dianggap menandai penemuan formal teori pilihan rasional). Karakteristik kunci yang memisahkan tulisan ini dari pendekatan tradisional pada teori politik dan administrasi publik adalah penekanan mereka pada rasional, aktor kepentingan-pribadi. Di dalam kerangka kerja ini, warga penyokong-publik dan pelayan publik berkompetan secara netral digantikan dengan pemaksimal utilitas rasional. Dengan mengikuti pemikiran Smith, warga dan pelayan masyarakat di dalam kerangka kerja ini tidak dianggap berlawanan di dalam perilaku politik karena adanya idealisme atau komitmen masyarakat pada kebaikan bersama; sebaliknya, sebelumnya mereka diasumsikan berlawanan di dalam perilaku politik untuk alasan yang sama pada pertentangan mereka di dalam perilaku ekonomi, yaitu mereka dimotivasi oleh sebuah keinginan untuk keuntungan mereka sendiri.

Teori pilihan rasional selanjutnya berlabuh pada keyakinan bahwa asumsi perilaku sentral paradigma ekonomi neo klasik adalah universal: Kepentingan pribadi menyebabkan timbulnya keputusan dan tindakan kita, apakah itu membeli sebuah mobil, melakukan voting, atau merumuskan sebuah anggaran publik. Dari pijakan awal ini, hal tersebut menjadi sebuah langkah awal pada peramalan pasar untuk pelayanan publik, sebuah situasi di mana warga-konsumen berbelanja barang dan jasa publik yang paling mereka cenderungi, dan produsen pelayanan ini adalah organisasi kompetitif yang memiliki kepentingan pribadi dan kebutuhan akan respon efisien terhadap permintaan konsumen. Hal ini, berlawanan dengan pemikiran administrasi publik ortodoks tentang siapa yang akan memberikan pelayanan publik dan bagaimana: Birokrasi pada juridis terpusat yang responsif terhadap institusi demokrasi representatif dibanding permintaan konsumen.

Tantangan berskala besar pada pemikiran tradisional ini di dalam administrasi publik berasal dari alat teori sederhana yang dapat dikenal. Sebagaimana yang digarisbawahi oleh Buchanan dan Tullock, hanya ada dua asumsi kunci pada teori pilihan rasional: (1) Individu rata-rata adalah pemaksimal utilitas kepentingan pribadi. Ini berarti seorang individu mengetahui kecenderungan atau tujuannya, dapat mengatur urutannya, dan ketika diperhadapkan dengan satuan pilihan yang akan diperoleh, kecenderungan tersebut akan memilih apa yang diharapkan pada maksimal keuntungan individual dan meminimalkan biaya individual. Kecenderungan campuran keuntungan dan biaya ini menunjukkan sebagai sebuah fungsi utilitas individual, dan Buchanan dan Tullock mengatakan bahwa seorang individu akan bertindak untuk memaksimalkan utilitas tersebut dengan memilih “lebih bukannya kurang” dari kecenderungan mereka (Buchanan dan Tullock 1962, 32). (2) Hanya individual, bukan kolektif yang membuat keputusan. Ini dikenal sebagai metodologi individualisme, dan menganggap bahwa keputusan kolektif merupakan kesatuan keputusan individual, bukan sebuah sifat unik dari kelompok tersebut. Dalam memaparkan pondasi teori pilihan rasional, Buchanan dan Tullock (1962, 32), secara jelas menegaskan pentingnya metodologi individualisme pada proyek mereka: “Kita mulai dari anggapan bahwa hanya individual yang memilih, dan bahwa perilaku rasional ...... hanya dapat dibahas sepenuhnya dalam bentuk tindakan individual.”

Dari anggapan sederhana ini, sarjana pilihan rasional telah membangun secara deduktif keseluruhan teori perilaku individual dan organisasional, dan meluaskan implikasinya jauh ke dalam pengarahan administratif pemerintahan dan pengembangan intelektual administrasi publik. Sebenarnya, sulit untuk memperkirakan dampak pilihan rasional pada penerapan dan sisi administrasi publik sarjana. Dampak ini berada dalam tiga area utama: (1) Perilaku organisasional. Teori pilihan rasional memberikan sebuah kerangka kerja komprehensif untuk menjawab pertanyaan mengapa birokrasi dan birokrat melakukan apa yang mereka kerjakan. (2) Pemberian pelayanan publik. Teori pilihan rasional memberikan sebuah penjelasan tentang bagaimana barang publik diproduksi dan dikonsumsi, dan dari pengertian ini memberikan serangkaian reformasi sektor publik yang mengalihkan anggapan dan petunjuk administrasi publik tradisional pada induk mereka. (3) Sebuah klaim untuk ortodoks baru. Advokasi teori pilihan rasional mengatakan bahwa teori ini merupakan pengganti alami bagi pemikiran Wilsonian/Wiberian yang telah mendominasi abad perkembangan intelektual di dalam pilihan rasional. Beberapa orang mengatakan pilihan rasional bukan hanya sebuah teori positif (sebuah penjelasan tentang bagaimana dunia bekerja), namun sebuah teori normatif (sebuah penjelasan tentang bagaimana dunia seharusnya bekerja). Sebagai sebuah teori normatif, pilihan rasional dikatakan telah jauh dari teori ekonomi yang dirumuskan oleh Smith dan teori demokrasi yang dirumuskan oleh James Madison dan Alexander Hamilton. Klaim tersebut dikatakan sesuai dengan tantangan Dwight Waldo dan John Gaus, sarjana administrasi publik yang mengatakan disiplin tersebut hanya dapat bergerak ke depan ketika teori administratif dikembangkan ke dalam teori politik. Chapter ini akan menilai dampak pilihan rasional dalam ketiga area ini.

II. Rasional, Birokrat Pemaksimalan-Pribadi

Salah satu dampak paling awal dan paling mendekati dari teori pilihan rasional adalah dalam menjelaskan tindakan birokrat dan birokrasi. Dengan mengambil pondasi intelektual yang diberikan oleh Buchanan dan Tullock, beberapa sarjana memperluas kerangka kerja pilihan rasional ke dalam sebuah model perilaku organisasional yang menantang perspektif kesarjaan tradisional pada birokrasi. Tulisan paling dikenal adalah dari Gordon Tulloc The Politics of Bureaucracy (1965), Anthony Downs Inside Bureaucracy (1967), dan William Niskanen Bureaucracy and Representative Government (1971).

Dengan mengikuti asumsi pusat dari teori pilihan rasional, semua tulisan ini dimulai dengan anggapan bahwa apa yang dilakukan birokrasi dapat dipahami dengan melihat birokrat sebagai pemaksimal utilitas kepentingan pribadi. Mereka juga meminjam dari gambaran sebuah birokrasi matang Weberian, khususnya dalam pengertian bahwa sebuah birokrasi adalah sebuah organisasi yang menikmati keuntungan informasi pada apa yang dianggapnya sebagai induk politik. Dengan memberikan anggapan awal ini, Tullock, Downs, dan Niskananen, memberikan gambaran administrasi publik yang jauh dari agen-agen implementasi kompeten netral yang mempopulerkan dongeng administrasi publik tradisional.

Tullock berusaha menjelaskan apa yang akan dinginkan birokrasi jika birokrat merupakan pemaksimal utilitas kepentingan pribadi. Dia mengatakan bahwa rasionalnya, birokrat kepentingan memaksimalkan utilitas melalui peningkatan karir, dan peningkatan tersebut berdasarkan kesesuaian sistem birokrasi publik yang seringkali tergantung pada rekomendasi atasan. Jika ini terjadi, tanggapan Tullock, birokrat rasional akan berusaha menyenangkan atasan dan menempatkan dirinya dalam sebuah keadaan seringan mungkin seperti yang diinginkan. Kemudian, seorang birokrat rasional akan menandai informasi yang merefleksikan keinginannya dan menekan (mungkin bahkan menyembunyikan) informasi yang sebaliknya. Penyimpangan informasi dalam cara ini akan membuat segudang masalah. Dengan informasi yang kurang akurat dan lengkap, pimpinan perwakilan dan aktor politik eksternal akan membuat anggapan kecurangan mengenai kinerja dan kapabilitas sebuah perwakilan. Kekurangan informasi yang sama akan menghilangkan kemampauan mereka untuk memegang tanggung jawab birokrasi. Hasil totalnya adalah sebuah perwakilan yang mudah melakukan kesalahan, sulit diatur, dan sukar dikontrol. Respon manajerial tradisional terhadap permasalahan perwakilan publik ini menyarankan pergantian atau restrukturisasi hirarki birokrat. Tanggapan Tullock mengatakan bahwa reformasi seperti itu akan tidak efektif karena, sekalipun mereka bisa merubah lingkungan institusional, mereka memberikan sedikit perhatian pada pendorong individual yang merupakan sumber permasalahan sebenarnya. Tullock terus berjalan jauh hingga menyatakan bahwa di dalam situasi sulit, kontrol politik eksternal birokrasi akan menguap seperti halnya birokrat yang berada di dalam “perusahaan bebas birokrat”, yaitu, mengusahakan tujuan mereka sendiri bukan misi publik sehubungan dengan perwakilan mereka (1965, 167). Gambaran berat ini, perwakilan kepentingan pribadi yang tindakannya menjadi jauh dari retorika publik kelihatannya memberikan confirmasi intelektual bagi persepsi birokrasi publik yang negatif dan menyebar luas.

Tulisan Downs sedikit lebih optimis. Dengan membangun dari asumsi rasional kepentingan pribadi, Downs mengatakan bahwa serangkaian bias perilaku akan menjadi hal yang biasa bagi semua birokrat: (1) Seperti halnya Tullock, Downs mengatakan bahwa birokrat akan termotivasi untuk mengubah informasi yang menuju arah naik dari hirarki untuk menggambarkan keinginan mereka sendiri dan tujuan-tujuan individual mereka. (2) Birokrat akan senang dengan kebijakan yang cocok dengan kepentingan dan tujuan mereka sendiri. (3) Bagaimana birokrat bereaksi terhadap instruksi dari atasan akan tergantung pada bagaimana instruksi tersebut memenuhi kepentingan pribadi birokrat. Jika mereka memuaskan kepentingan pribadi, maka tingkat pemenuhan akan tinggi; jika tidak, akan menjadi rendah. (4) Tujuan-tujuan individual akan menentukan perkembangan di mana birokrat mencari pertanggung jawaban dan juga menentukan toleransi resiko dalam mengejar pertanggung jawaban dan kekuasaan (Downs 1967, 77).

Dibanding berkonsentrasi pada peningkatan karir, Downs berusaha untuk mengakomodasi berbagai tujuan individual lebih luas dalam mengkonseptualisasikan motivasi birokrat berkepentingan-pribadi, dan secara sistematis mengurutkan tujuan-tujuan ini ke dalam sebuah topologi personalitas birokratik. Dalam klasifikasi Downs, tipe “pendaki” adalah birokrat yang ingin memaksimalkan kekuasaan, penghasilan, atau prestise mereka. Pendaki sepertinya mengejar tanggung jawab secara agresif, khususnya dalam pengertian menciptakan fungsi baru pada perwakilan mereka (1967, 92). Sebaliknya, tipe “penjaga” adalah birokrat yang ingin memaksimalkan keamanan dan kesenangan, dan mereka akan lebih cenderung mempertahankan hak prerogarif dan fungsi yang telah ada dibanding mencoba untuk menciptakan hal yang baru. Tipe “fanatik” adalah birokrat yang termotivasi untuk mengejar kebijakan tertentu, sekalipun menghadapi berbagai rintangan. Downs mengungkapkan bahwa karena tipe fanatik tidak suka menjadi administrator yang baik, maka mereka tidak ingin memegang jabatan organisasional tinggi. Kategori lainnya termasuk “penyokong” yang mirip tipe fanatik, agresif mengejar kebijakan yang disenangi namun lebih terbuka terhadap pengaruh dari rekan dan atasan; dan “negarawan” yaitu birokrat yang berusaha mempromosikan kepentingan publik melalui promosi luas tujuan-tujuan kebijakan (1967, 102).

Berpatokan dari topologi ini, yang merupakan asumsi dasar kepentingan pribadi, dan sepertinya dampak dari karakteristik struktural yang ditemukan di dalam birokratik pembentuk organisasi dalam wujud motivasi individual, Downs mengusulkan serangkaian proposisi mengenai perilaku birokrat dan birokrasi. Ini termasuk “Hukum Peningkatan Konserverisme”, yang menyatakan bahwa dalam jangka waktu lama, kebanyakan birokrat menjadi tipe penjaga; dan “Hukum Kontrok Tak Sempurna”, yang menyatakan bahwa semakin besar organisasi, semakin lemah kontrol hirarki puncak terhadap tindakan pada hirarki menengah dan dasar. Down menambah gambaran yang diberikan oleh Tullock, namun tidak secara radial merubah penekanan keseluruhan: rasional, birokrat pemaksimal-pribadi mengakibatkan perwakilan publik tidak digunakan, sulit diatur, dan pada akhirnya hanya sebagian yang berorientasi pada masalah kepentingan publik yang melekat pada misidigaan mereka.

Sekalipun Downs dan Tullock memberikan gambaran alternatif secara radikal pada perilaku birokratik dibanding yang diutarakan oleh penelitian terdahulu, Niskanen benar-benar meyakini teori pilihan rasional di dalam peranan sentral pada penjelasan perilaku birokratik. Penemuan besar Niskanen adalah menciptakan teori ekonomi formal pertama pada perilaku birokratik (yaitu, teorinya berdasar pada perhitungan matematik yang berhubungan dengan utilitas dan fungsi produktifitas birokrat dan birokrasi). Niskanen memberi titik awal yang sama dengan Tullock dan Downs bahwa gambaran sentral di dalam teorinya adalah birokrat pemaksimal utilitas individual. Namun demikian, Niskanen memberi perhatian mendetail terhadap apa yang birokrat usahakan untuk dimaksimalkan. Asumsi ekonomi pilihan rasional menyatakan bahwa dalam membuat keputusan dan mengambil tindakan, seorang individu berusaha memaksimalkan utilitas personal. Sekalipun demikian, ini bukanlah pengertian yang mengandung arti tertentu. Setelah semua itu, apakah yang merupakan “utilitas personal”? Dalam ekonomi, utilitas adalah seseuatu yang ditempatkan di dalam operasi yang menurut diktum Buchanan dan Tullock “lebih daripada kurang”. Keputusan yang lebih menghasilkan sesuatu (upah, keuntungan, kesempatan konsumsi) dianggap meningkatkan utilitas. Niskanen berusaha memperluas alasan ini dari aktor ekonomi individual pada birokrat dengan menyarankan beberapa variabel yang mungkin masuk ke dalam fungsi utilitas yang terakhir: gaji, penghasilan tambahan, kekuasaan, prestise, perlindungan, reputasi publik, dan output perwakilan. Niskanen menyatakan bahwa kebanyakan variabel ini terikat pada anggaran perwakilan. Jika sesuatu seperti gaji, kekuasaan, dan prestise terikat pada anggaran keseluruhan sebuah perwakilan, maka birokrat rasional selanjutnya akan berjuang keras untuk membuat anggaran sebesar mungkin. Niskanen kemudian menyatakan bahwa pemaksimalan anggaran bertindak sebagai wakil yang baik bagi utilitas birokrat (1971,38).

Niskanen mengingatkan bahwa tidak semua birokrat termotivasi dengan alasan peningkatan finansial atau karir, dan ingin menyatakan bahwa beberapa birokrat pada dasarnya berusaha untuk melayani dan meningkatkan kepentingan publik. Sekalipun demikian, birokrat ini mempunyai sebuah masalah: “Seorang birokrat ... bukanlah orang yang maha tahu juga tidak maha berkuasa. Dia tidak bisa memperoleh semua informasi pada kecenderungan individual dan kesempatan produksi yang akan diperlukan untuk meramalkan kepentingan publik” (1971,39). Dengan kata lain, birokrat memiliki pemikiran berbeda mengenai apa yang menyangkut kepentingan publik, dan tidak ada individu yang memiliki semua informasi yang diperlukan untuk membuat klaim definitif bahwa konsepnya tentang kebaikan warga adalah yang benar. Sehingga sekalipun Niskanen mengetahui bahwa beberapa pelayan publik mungkin berjiwa publik, dia percaya mereka tidak sepertinya akan efektif dalam meningkatkan kepentingan publik. Dalam kenyataan, kata Niskanen, “Tidak mungkin seorang birokrat untuk bertindak di dalam kepentingan publik, dengan keterbatasan informasi dan konflik kepentingan dengan yang lain, yang tidak berkaitan dengan motivasi personal” (1971, 39). Sebaliknya, birokrat rasional berposisi baik untuk bertindak dengan setengah dari kepentingannya sendiri. Semua yang diperlukan untuk diketahui adalah kecenderungannya sendiri.

Niskanen kemudian memandang sebuah birokrasi sebagai persamaan kasar dengan sebuah bisnis di mana pemaksimalan anggaran diputuskan untuk memaksimalkan keuntungan. Niskanen menciptakan sebuah analogi pasar di mana birokrasi adalah produsen monopoli atau pelayanan publik, dan legislator adalah pembeli monopsonis. Birokrat berusaha untuk memaksimalkan anggaran mereka dengan “menjual” sebuah tingkatan pelayanan publik pada legislator. Bagi birokrasi, sebuah sub kelompok legislator akan memiliki pendorong yang berkuasa untuk mengamankan level pelayanan yang dihasilkan. Pendorong ini adalah pemilih – birokrasi memberikan kontrak, pekerjaan, dan pelayanan yang menguntungkan konstitusi dan di mana legislator dapat mengklaim kredit. Sebuah pasar dengan produsen monopoli dan pembeli dominan sepenuhnya adalah hasil yang dapat dengan mudah ditebak: ketidakefisienan dalam produksi dan suplai yang melebihi permintaan (1971, 227). Untuk melawan disfungsi yang melekat pada produksi pelayanan publik ini, Niskanen menyarankan bahwa pembiayaan pelayanan publik harus dibatasi pada level paling rendah dari kemungkinan pemerintah, dan bahwa keputusan anggaran akan diperlukan untuk mengumpulkan dua per tiga suara di dalam legisì

PILIHAN TEORI RASIONAL

Pendahuluan : Apa itu pilihan teori rasional

Pilihan rasional adalah teori ekonomi Neo Klasik yang diterapkan pada sektor publik

Sekalipun alat dasar intelektual pilihan rasional usianya telah berabad, namun pelajar administrasi publik secara luas mengabaikannya hampir sampai pada abad terakhir. Administrasi publik secara intelektual merupakan persilangan dengan disiplin-disiplin berorientasi bisnis seperti teori manajemen dan organisasi di akhir abad ke sembilan belas, namun setengah abad sebelumnya para ahli ekonomi mulai mentransfer teori formal disiplin utama mereka ke politik. Dengan tulisan Anthony Downs An Economic Theory of Democracy (1957), dan James Buchanan dan Gordon Tullock The Calculus of Consent (1962), implikasi teori ekonomi pada sektor publik tidak bisa diabaikan lebih lama lagi. Tulisan ini menghadirkan tantangan bagi pemikiran ortodoks di dalam administrasi publik dan ilmu politik (Tulisan Buchanan dan Tullock secara luas dianggap menandai penemuan formal teori pilg lebih besar, namun tidak jelas apakah mereka beruntung dari hal tersebut melalui gaji yang lebih besar, reputasi yang menanjak, atau elemen Niskanen lainnya yang dicoba di singkat ke dalam fungsi utilitas individual. Sekalipun memaksimalkan anggaran telah berurat akar dengan baik seperti halnya dongeng administrasi publik, namun tidak jelas bahwa birokrat melakukan strategi ini sebagai sebuah pola seragam. Beberapa penelitian telah menemukan bukti bahwa birokrat secara rutin melakukan strategi meminimalkan, bahkan tidak mencari anggaran lebih besar kecuali “hanya untuk penyelesaian masalah di dalam perwakilan mereka melalui klarifikasi mandat seperti perubahan organisasional, perencanaan, dan informasi” (Campbell dan Naulls 1991, 113).

Niskanen bahkan mengemukakan beberapa permasalahan ini, dan menunjukkan bahwa model pemaksimalan anggaran yang dikembangkan di dalam Birokrasi dan Demokrasi Representatif adalah tidak lengkap; dia menambahkan, “Dalam sebuah pengertian penting, hal tersebut juga keliru!” (Niskanen 1994, 269). Bukti empiris sepanjang tiga dekade yang lalu, ungkap Niskanen, menunjukkan bahwa apa yang birokrat cenderung memaksimalkannya adalah anggaran kebijaksanaan mereka dibanding anggaran keseluruhan mereka. Anggaran kebijaksanaan didefinisikan sebagai “perbedaan antara anggaran total dan biaya minimum penghasilan output yang diharapkan oleh otoritas politik” (1994, 274).hal ini memang halus namun merupakan perbedaan penting dari titik pandang pemaksimalan anggaran. Ini berarti bahwa birokrat berusaha memaksimalkan kontrol pada anggaran mereka melebihi ukuran anggaran mereka sebenarnya. Sebagai tambahan pada nuansa pertukaran di dalam asumsi perilaku ini yang mengantarkan modelnya, Niskanen juga menunjukkan bahwa karya aslinya secara serius memperkirakan peranan sponsor politik dalam memonitor birokrasi, sebuah isu yang memiliki implikasi lebih penting pada kesimpulan Tullock dan Downs. Awal teori pilihan rasional birokrasi ini cenderung menggambarkan kekuasaan birokrasi secara politik, palig tidak di bawah kondisi tertentu, yang dapat berlaku hampir secara unilateral seperti birokratik kepentingan pribadi yang mengganti misi publik mereka. Dengan meminjam kalimat Tullock, sebuah bentuk “birokrasi perusahaan bebas” dapat berkembang di mana birokrat mengejar tujuan-tujuan mereka sendiri. Kemudian, karya empiris telah memberikan bukti yang dapat dipertimbangkan bahwa birokrasi cenderung memiliki responsif tinggi terhadap prinsip politik mereka dan terhadap opini publik secara umum (Wood dan Waterman 1994; lihat pada chapter teori perwakilan untuk pembahasan topik ini selanjutnya). Ini tidak bearati bahwa birokrasi bertindak secara altruistik dalam mengusahakan kepentingan publik. Meskipun demikian, hal tersebut menunjukkan batasan yang lebih pada birokrat berkepentingan pribadi dibanding yang diperhitungkan oleh teori pilihan rasional.

Beberapa batasan ini bahkan bisa dipaksakan oleh individual. Sebagaimana berbagai peneliti telah menyimpulkan, birokrat secara rutin mendukung komitmen terhadap kepentingan publik. Jika Niskanen benar, motif pantas ini akan sedikit diperhitungkan karena tak seorangpun birokrat memiliki informasi yang diperlukan untuk mendefinisikan kepentingan publik. Mungkin juga, kecuali berada pada informasi, para birokrat dipersiapkan lebih baik untuk membuat perkiraan yang beralasan dari kepentingan publik dan bertindak dalam usahanya dibanding aktor sosial lainnya. Kebanyakan administrator karir pada Agen Perlindungan Lingkungan berkomitmen pada perlindungan lingkungan, dan rekan mereka pada Departemen Pertahanan berkomitmen pada pertahanan nasional. Birokrat seperti itu seringkali membuktikan ketidakinginan menukar kebijakan dan program dalam mengejar tujuan-tujuan ini, bahkan meski keuntungan pada mereka atau agen mereka sulit dilihat. Misalnya, administrator karir senior pada sebuah agen federal utama (Dewan Aero Nautika Sipil) berhasil menempatkan organisasi mereka di luar bisnis (Meier 1994, 228). Jenis penemuan ini tidak penting menegaskan penjelasan teori pilihan rasional pada perilaku birokratik, namun mereka memunculkan pertanyaan mengenai asumsi mendasar yang menyuplai kekuatan penjelasan kerangka kerja.

Perluasan pilihan rasional ke dalam realisme perilaku organisasional selanjutnya menciptakan kontroversi berkepanjangan di dalam administrasi publik mengenai motivasi dan penjelasan perilaku birokratik. Dalam advkasi seperti Niskanen, pilihan rasional dikembangkan ke dalam salah satu model yang paling teliti dan cemerlang secara teori yang diterapkan pada birokrasi. Hal tersebut memberikan administrasi publik sebuah dasar deduktif kuat untuk membangun model-model umum perilaku birokratik yang paling tidak secara internal adalah konsisten dan menghasilkan berbagai hipotesa yang dapat diuji secara empiris. Kritik terhadap pilihan rasional mengatakan bahwa asumsi awalnya terlalu sempit dan kemungkinan yang diberikan tidak beralasan bahwa birokrat mungkin berusaha memaksimalkan kepentingan publik, norma profesioanl atau etik, atau berbagai motivasi berdasarkan kelompok yang mengancam metodologi individualisme. Dari perspektif ini, analogi produsen monopoli dan pembeli monopsonis menopang suplai pelayanan publik menyusutkannya pada sebuah metafora yang mengkarikaturkan bukannya mengkarakterkan kehidupan publik. Catatan empiris menyatakan tidak ada pemenang yang jelas di dalam debat ini, namun jelas bahwa karya di dalam pilihan rasional telah menstimulasikan sarjana administrasi publik untuk memikirkan birokrasi dalam cara berbeda dan akan berlanjut hingga masa akan datang.

III. Pemaksimalan Pribadi Warga dan Hipotesis Tiebout

Sekalipun pilihan rasional telah memiliki dampak yang dapat dipertimbangkan pada penelitian perilaku birokrasi, namun teoritis dan implikasi penerapan terbaiknya muncul dari aplikasinya terhadap warga dibanding pada birokrat. Birokrat dan birokrasi memberikan sebuah tantangan bagi teori pilihan rasional di mana analogi pasar terkadang kelihatan dipaksakan. Dalam karya seperti yang diberikan oleh Tullock, Downs, dan Niskanen, pelayan publik tidak memiliki kejelasan, peranan konsisten seperti “pembeli” atau “penjual”, dan apa yang dipertukarkan, dengan siapa, dan dengan mekanisme apa, sederhananya tidak seintuitif atau jelas secara empiris sebagaimana pasar untuk, katakanlah mobil atau minuman ringan.

Analogi pasar menjadi lebih tajam ketika pilihan rasional mengarahkan perhatiannya pada warga dan pelayanan yang dihasilkan oleh pemerintah lokal melalui agen-agen publik. Dalam kerangka kerja pilihan rasional, warga mengkonsumsi pelayanan publik; pola dan motivasi konsumsi mereka secara kasarnya dapat menjadi sama dengan pola konsumsi di dalam pasar untuk mobil atau minuman ringan. Analogi ini tidak akan menjadi sempurna. Dengan definisi, suatu barang publik tidak dapat dibagi, sesuatu yang tidak dapat terpecah dan didistribusikan secara individu. Misalnya, seorang konsumen individual dapat membeli sebuah mobil atau sekaleng soda berdasarkan kecenderungan personal dengan relatif sedikit input dari atau pengaruh orang lain. Ini sulit dilakukan dengan barang publik seperti udara bersih atau pertahanan nasional karena mereka memerlukan penyatuan keputusan kolektif dibanding seorang individu. Secara tradisional, barang-barang seperti itu dianggap bersubjek pada kegagalan pasar, yaitu, kegagalan mereka sendiri, mekanisme pertukaran bebas akan kurang memproduksi barang-barang ini atau bahkan tidak memproduksinya sama sekali. Untuk alasan ini, produksi barang publik secara tradisional ditangani secara layak dengan konsentrasi dibawah kontrol pemerintah. Dari sini sebuah langkah pendek menuju ketentuan yang merangkul ortodoksi administrasi–barang-barang dan jasa publik dapat menjadi sangat efektif dan efisien dengan diberikan oleh agen terorganisasi secara fungsional dengan yurisdiksi tersentralisasi. Kemudian, sebuah birokrasi publik harus memberikan, katakanlah, kekuatan hukun bagi sebuah area. Ini akan memastikan bahwa sebuah pelayanan publik vital disediakan untuk semua orang, menghindari duplikasi pelayanan, memudahkan perintah dan kontrol, dan dalam menjalankannya juga meningkatkan efisiensi dan accountibilitas.

Sebuah permasalahan dengan cara ini adalah beberapa barang dan jasa berada dalam area kabur antara publik dan swasta. Pendidikan dan pelayanan sampah, misalnya, diberikan oleh sektor publik dan swasta. Kontraktor swasta, dan selanjutnya pasar bebas, memainkan peranan dalam memberikan barang publik seperti pertahanan nasional. Garis kabur antara barang publik dan swasta memberikan titik pengungkit intelektual untuk menyatakan bahwa mekanisme yang digunakan untuk memberi mungkin dapat ditangani dengan peranan lebih besar bagi yang lebih dahulu memberikan. Ketika pengungkit ditarik, maka ortodoksi administrasi publik terbentur ke dalam teori ekonomi dasar. Apa yang mungkin Wilson atau Weber sebut birokrasi publik berjalan-baik, Adam Smith dan Milton Friedman mungkin menyebutnya sebuah monopoli. Monopoli merupakan produsen yang tidak responsif dan tidak efisien karena, menurut aksioma kepentingan pribadi, mereka tidak memiliki alasan untuk menjadi yang lainnya. Konsumen tidak mempunyai pilihan kecuali membeli barang monopoli dengan harga monopolis, dan monopolis memiliki semua keuntungan didalam pertukaran produsen-konsumen. Jika, seperti yang dikatakan Tullock, Downs dan Niskanen, birokrasi adalah kepentingan pribadi, dan agensi publik dipengaruhi produsen barang dan jasa publik monopoli, maka konsumen-warga bisa mendapatkan perlakuan sangat buruk dari birokrasi tersentralisasi yang disarankan oleh ortodoksi administrasi publik tradisional. Sebuah pengarahan yang lebih baik akan memberikan pasar bagi pelayanan publik, di mana merupakan kebalikan dari satu agen tersentralisasi dalam satu yurisdiksi, konsumen-warga memiliki variasi luas paket pajak-pelayanan dan dapat berpindah ke lokasi yang paling cocok dengan kecenderungan mereka. Kompetisi akan akan menekan berbagai agen ini untuk menghasilkan pelayanan publik berkualitas tinggi pada harga rendah, alternatif mereka bisa ditolak oleh publik. Cara ini menunjukkan bahwa, dibanding birokrasi tersentralisasi yang memberikan barang dan jasa publik, mereka dapat disuplai lebih baik dengan pengarahan pasar kompetitif.

Pernyataan ini pertama kali secara formal diartikulasikan dalam sebuah artikel seminar tahun 1956 oleh Charles Tiebout. Seperti halnya Tullock, Downs, dan Niskanen, karya Tiebout juga berada pada asumsi kembar kepentingan-pribadi dan metodologi individualisme. Sekalipun demikian, tulisan Tiebout tidak berpusat pada pekerjaan internal birokrasi namun pada hubungan antara warga dan agen publik sebagai konsumen dan produsen barang publik. Tiebout mengatakan bahwa sebuah pasar kompetitif bagi pelayanan publik dapat diciptakan jika warga yang jauh dapat berbelanja melewati yurisdiksi lokal untuk paket pelayanan publik dan beban pajak yang sangat sesuai dengan kecenderungan mereka. Sebagaimana yang dikatakan Tiebout (1956, 422), mobilitas akan memberikan “barang-barang publik lokal pada perbelanjaan pasar swasta”. Jika konsumen-warga berbelanja pada paket pajak-pelayanan kecenderungan, maka tekanan kompetitif akan menekan produsen–yaitu, pemerintah lokal dan agen publik– untuk merespon kecenderungan warga. Hasilnya, paling tidak dalam teori, akan secara efisien menghasilkan pelayanan publik yang merefleksikan permintaan publik untuk pelayanan tersebut.

Perhatikan bahwa model Tiebout menerapkan kebalikan dari pendekatan ortodoks pada penyuplaian pelayanan publik. Hipotesis pusat model Tiebout dan berbagai perluasannya adalah banyaknya agen yang berkompetisi secara horisontal (melintasi yurisdiksi) dan secara vertikal (di dalam yurisdiksi) yang akan memberikan pelayanan lebih berkualitas tinggi pada harga lebih rendah, dan lebih sesuai dengan kecenderungan warga, dibanding birokrasi besar di dalam yurisdiksi tersentralisasi.

Hipotesis ini menstimulasikan sejumlah penelitian empiris dan petunjuk pada perbedaan antara pemerintahan polisentris (tersentralisasi, yurisdiksi tunggal) dan monosentris (terbagi, multi yurisdiksi). Kebanyakan penelitian ini berusaha untuk menilai kebenaran model Tiebout dengan menguji dampak fragmentasi pembelanjaan untuk pelayanan publik. Menurut ortodoksi administrasi publik, pengarahan institusional yang sangat terfragmentasi pada pelayanan publik mengakibatkan duplikasi yang tidak efisien dan selanjutnya akan mengakibatkan tingginya tingkat pembelanjaan. Menurut hipotesis Tiebout, fragmentasi menstimulasikan kompetisi, menciptakan insentif bagi efisiensi dan responsif, dan selanjutnya akan menurunkan nilai pembelanjaan. Dalam tiga puluh tahun penelitian, tidak ada kejelasan pemenang yang diperoleh dari preposisi pertentangan ini. Boyne (1998, 42-43) meninjau empat belas penelitian yang menilai pengaruh fragmentasi pada pembelanjaan dengan berbagai bentuk pemerintahan lokal. Sekitar dua puluh lima variabel digunakan untuk mengukur fragmentasi di dalam penelitian ini, sekitar setengahnya berhubungasn dengan pembelanjaan yang lebih rendah oleh unit pemerintahan lokal, dua per lima berhubungan dengan pembelanjaan yang lebih tinggi, sisanya secara statistik tidak signifikan. Angka ini memberikan sedikit sudut bagi hipotesis Tiebout, namun tidak begitu banyak. Dalam sebuah tinjauan yang sama dari lima belas penelitian yang berusaha menilai dampak vertikal dan horisontal fragmentasi, Boyne (1998, 46-47) menemukan enam dari dua puluh tiga penilaian fragmentasi secara jelas berhubungan dengan pembelanjaan yang lebih rendah, empat dengan pembelanjaan lebih tinggi, sisanya dilaporkan tidak signifikan atau hasilnya tidak stabil berdasarkan level analisis dan bentuk pengukuran. Pada tingkatan makro, karya Tiebout menstimulasikan hubungan baik dari penelitian empiris yang secara cumulatif tidak mengkonfirmasikan juga tidak menolak hipotesis kuncinya.

Dengan adanya ambiguitas penelitian empiris pada level makro, maka advokasi dan kritik hipotesis Tiebout di tajun 1990-an mulai memberikan perhatian serius terhadap pondasi teori pada level mikro. Untuk membuat modelnya berjalan, Tiebout perlu membuat beberapa asumsi mengenai aktor individual yang berada pada pemaksimalan utilitas rasional. Pertama, Tiebout mengasumsikan bahwa warga secara sempurna gesit, yang berarti mereka dapat dengan mudah bergerak dari satu komunitas ke komunitas lainnya. Kedua, modelnya memerlukan warga yang memperoleh informasi dengan baik mengenai paket pajak-pelayanan melalui beberapa turisdiksi. Tiebout tidak secara serius mengusulkan bahwa kondisi ini ada di dalam realitas, namun mengadopsi mereka sesuai keperluan penyederhanaan asumsi untuk membuat modelnya mudah dikerjakan. Harapan tingkat mikro lebih realistis yang diterapkan model Tiebout adalah wargìan survey berdasarkan kecocokan sampel penduduk di dalam setting metropolitan polisentris dan monosentris. Pada kebanyakan bagian, mereka menemukan kontradiksi asumsi yang melekat di dalam model Tiebout. Orang yang berada dalam setting polisentris tidak secara khusus memperoleh informasi dengan baik; dalam kenyataan, kebanyakan orang di dalam wilayah terfragmentasi hanya memiliki pemikiran samar-samar mengenai apa yang diberikan pemerintah, apa pelayanannya kepada mereka. Sebaliknya, “penduduk di dalam wilayah pemerintah terkonsolidasi jauh lebih baik menerima informasi mengenai pelayanan pemerintah lokal mereka dibanding pemerintahan terfragmentasi mereka” (1992, 104). Tidak ada perbedaan yang dapat dilihat dalam tingkat kepuasan dengan pelayanan publik antara penduduk di dalam setting pemerintahan terkonsolidasi dan terfragmentasi. Ada beberapa bukti terbatas bahwa penduduk di dalam setting terfragmentasi cenderung menjadi gesit dibanding di dalam setting terkonsolidasi. Sekalipun demikian, dalam semua setting, kemungkinan pergerakan sangat rendah–rata-rata 2,66 persen di dalam area terfregmentasi, dan 1,32 persen di dalam area yang dilayani oleh pemerintahan terkonsolidasi. Lyons, Lowery, dan DeHoog meragukan bahwa mobilitas terbatas seperti itu cukup untuk menciptakan tekanan kompetitif yang terlihat oleh model Tiebout (1992, 99-114).

Dalam usahanya untuk menghidupkan kembali pondasi mikro model Tiebout, Teske et al. (1993) mengatakan bahwa sebuah pasar untuk pelayanan publik dapat diciptakan dengan sedikit warga yang gesit, memperoleh informasi dengan baik. Pasar untuk barang-barang swasta seperti automobil dan soda, tidak memerlukan bahwa semua konsumen produk ini mendapat informasi penuh pemaksimal utilitas rasional. Apa yang dibutuhkan adalah massa kritis untuk membuat keputusan terinformasi dan memperkenalkan tekanan kompetitif yang diberikan oleh keuntungan pasar. Teske et al. (1993, 709) menyebutkan ucapan Senator Paul Douglas bahwa sebuah pasar kompetitif keluar jika hanya 10 persen konsumen membuat keputusan rasional, terinformasi. Jika demikian, bagaimana bisa 10 persen ditemukan di dalam sebuah pasar lokal bagi pelayanan publik? Teske et al. mengingatkan bahwa pada kebanyakan warga adalah rasional untuk mengabaikan pelayanan publik dengan mudah karena, pada waktunya, rata-rata warga tidak membuat keputusan berdasarkan permasalahan yang berhubungan dengan pelayanan dan pajak lokal. Pengecualian bisa jadi bagi orang yang pindah. Teske et al. menerima bahwa kebanyakan orang tidak pindah karena ketidakpuasan dengan paket pajak pelayanan lokal tapi karena pertimbangan pekerjaan atau keluarga. Meskipun demikian, orang yang pindah akan tetap mempunyai dorongan tinggi untuk mendapatkan informasi pada saat mereka membeli sebuah rumah. Jika cukup bagi orang ini, dan jika mereka cukup mendapatkan informasi untuk membuat pilihan beralasan mengenai paket pajak-pelayanan, “konsumen marginal” ini mungkin bisa menciptakan kondisi pasar kompetitif yang ditunjukkan dalam model Tiebout.

Teske et al. menguji proposisi ini dengan menyurvey orang yang baru membeli rumah di Suffolk County, New York, dan mencocokkan mereka dengan penduduk yang telah lama tinggal di daerah tersebut. Untuk menguji tingkat pengetahuan, peneliti meminta warga untuk mengurutkan pengeluaran wilayah sekolah mereka dan pajak realtif pada wilayah sekolah lainnya di dalam kota. Hasilnya mengindikasikan bahwa seluruh tingkat pengetahuan adalah sangat rendah, sekalipun penelitian menyebutkan sejumlah besar yang telah diinformasikan dengan baik. Responden ditanya apakah pajak sekolah dan pengeluaran di atas rata-rata, di bawah rata-rata, atau sekitar rata0rata dibandingkan pada wilayah lain di dalam kota. Orang yang merespon “rata-rata” dinilai mendapat informasi jika mereka salah satu dari 50 persen dari wilayah rata-rata. Dengan menggunakan kriteria ini, 21 persen penduduk mampu mengurutkan sekolah mereka secara akurat. Orang yang pindah kurang akurat informasinya dibanding non-pindah – 24 persen non pindah secara akurat mengurutkan pajak sekolah dan pengeluaran versus 19 persen orang yang pindah. Sekalipun demikian, ketika orang yang pindah dipisahkan ke dalam kategori menurut sesuai pendapatan, level informasi dalam kategori pendapatan tinggi melompat melewati non pindah. Orang pindah berpenghasilan tinggi akurat 28 persen pada saat itu (1993, 707). Teske et al. beralasan bahwa sub kelompok ini –orang pindah kaya dengan tingkat informasi lebih tinggi– yang bisa memperoleh pasar untuk pelayanan publik, menciptakan tekanan efisiensi, dan memberikan dasar empiris bagi pondasi mikro teori Tiebout.

Dalam merespon penemuan Teske et al., Lowery et al. mengatakan hal tersebut memberikan bukti kontradiksi marginal, dan kemungkinan bagipotensi pasar pelayanan publik (1995). Mereka mengatakan bahwa ambang yang digunakan untuk menilai responden yang mendapat informasi sangat rendah, sub set “konsumen marginal” kecil; dan hasil ini berhubungan dengan pendidikan – pelayanan pemerintah lokal dengan profil komunitas paling tinggi. Dalam wilayah yang digunakan untuk penelitian Teske et al., pendidikan bahkan merupakan profil lebih tinggi. Lowery et al. mencatat bahwa wilayah sekolah Long Island menerima referendum tahunan pada pembelanjaan sekolah, sebuah proses penganggaran tidak biasa yang memberikan warga dengan syarat pada perpajakan sekolah dan masalah pembiayaan yang tidak terdapat pada kebanyakan wilayah. Jika lebih dari 70 persenorang pindah berpenghasilan-tinggi yang tidak memperoleh informasi pada ukuran minimal seperti pelayanan lokal berfrofil-tinggi, maka level informasi mengenai, katakanlah, pelayanan polisi dan sanitasi sepertinya menjadi sangat kecil. Selain berhenti menyatakan bahwa model Teske et al. adalah salah, Lowery et al. mengatakan bukti empiris yang mendukungnya adalah sangat lemah.

Sekalipun sulit untuk mengambil definisi dari penelitian empiris pada mekanisme pasar pelayanan publik, penelitian ini juga membawa pada penggambaran tajam ketidaksetujuan terhadap model Tiebout. Advokasi pilihan rasional mengatakan bahwa, jika disusun dengan hati-hati, suatu pendekatan pasar kompetitif bagi pelayanan publik dapat diciptakan yang akan menghasilkan keuntungan bagi semua. Tekanan kompetitif pasar dapat memberi agen publik dorongan untuk menjadi responsif terhadap kecenderungan konsumen-warga dan menjadi produsen efisien barang-barang publik. Lawan pilihan rasional mengatakan bahwa kepercayaan di dalam pasar adalah naif dan mengabaikan realitas bahwa kompetisi menghasilkan kekalahan sebagaimana pemenang. Kekalahan seperti itu dapat diterima di dalam sektor swasta, namun ketika, katakanlah, sebuah sekolah yang keluar dari bisnis, maka yang kalah bukan hanya produsen tapi juga konsumen, dan kekalahan bukan hanya sebuah kesempatan konsumsi namun bagian dari kekalahan umum. Bagaimanapun hasil teoritis pada penderegulasian sektor publik, kritik pilihan rasional mengatakan bahwa di dalam realitas sangat sedikit konsumen yang memiliki informasi untuk berada di daam sebuah pasar kompetitif bagi pelayanan publik. Sepertinya hasil mencoba untuk menciptakan pasar seperti itu adalah tidak lebih efisien tapi kurang kesamaan. Keuntungan secara sosioekonomi adalah posisi yang lebih baik di dalam pasar seperti itu untuk mempertahankan posisi sosial dominan mereka, sebuah hasil pada rintangan dengan nilai egalitarian pemerintahan demokrasi.

Sementara kau akademis memperdebatkan pro dan kontra dari model Tiebout, argumen intinya telah memasuki arus pokok perdebatatan politik dan membantu membawa sejumlah reformasi dalam agen publik. Pergerakan tahun 1990-an pada penemuan kembali pemerintahan melalui desentralisasi otoritas dan peningkatan kompetisi, misalnya, mempopulerkan argumen kunci yang menggaris bawahi model Tiebout dan memutar kapal reformasi organisasi di dalam sektor publik (lihat Osborne dan Gaebler 1993). Voucer sekolah, manajemen kualitas total (TQM), privatisasi, dan penandatanganan kontrak – banyak reformasi kontroversial dilakukan pada sektor publik selama dua dekade terakhir yang muncul dari argumen awal yang diartikulasi oleh Tiebout. Apakah reformasi ini akan mengekspos kelemahan atau kearifan perspektif ortodoks pada sarjana administrasi publik, tetap merupakan sebuah pertanyaan terbuka.

IV. Pilihan Rasional sebagai Ortodoksi Baru

Pilihan rasional memberikan sebuah tantangan pada argumen petunjuk yang diambil dari sarjana administrasi publik tradisional, di antaranya argumen advokasi, dan seharusnya diadopsi sebagai paradigma pusat dari disiplinnya. Advokasi ini menjadikan pilihan rasional tidak hanya sebuah kerangka kerja ekonomi yang dapat diadopsi untuk membantu memahami perilaku birokratik dan produksi pelayanan publik tapi juga sebagai sebuah normatif, teori demokrasi administrasi pada tempatnya sendiri.

Artikulasi paling keras dan dikenal dengan baik pada argumen ini berasal dari Vincent Ostrom dalam bukunya 1973 (1989), The Intellectual Crisis in Public Administration. Tesis utama Ostrom adalah bahwa sarjana administrasi publik menyatu pada pembangunan teori yang sedang berada dalam proses keruntuhan. Ostrom mengomentari pondasi intelektual administrasi publik yang dibangun pada sebuah proposisi teoritis rumusan Woodrow Wilson. Yaitu (1) Terdapat, dan akan selalu ada, pusat kekuasaan dominan di dalam sistem pemerintahan. (2) Semakin banyak kekuasaan terbagi, semakin tidak bertanggungjawab dan sulit untuk mengontrolnya. (3) Struktur sebuah konstitusi menentukan komposisi kekuasaan pusat. (4) Proses pemerintahan dapat dipisahkan ke dalam dua bagian: menentukan keinginan negara (politik) dan mengeksekusi keinginan negara (administrasi). (5) sekalipun institusi dan proses politik sangat bervariasi dari satu pemerintahan ke pemerintahan lainnya, semua pemerintahan membagi struktur kekuatan yang sama di dalam administrasi. (6) Administrasi “baik” diperoleh dengan mengurutkan pelayanan publik profesional secara hirarki yang memadai. (7) Kesempurnaan administrasi “baik” adalah kondisi yang diperlukan untuk peningkatan kesejahteraan manusia (Ostrom 1973, 24-25).

Proposisi dasar ini, ungkap Ostrom, digunakan untuk membangun paradigma yang merupakan teori administrasi publik ortodoks; yaitu, administrasi dapat dipertimbangkan secara terpisah dari politik, dan administrasi yang baik terikat pada bentuk organisasional birokrasi Weberian. Sekalipun demikian, Ostrom mengingatkan bahwa pemikiran ortodoks ini mengabaikan beberapa pelajaran yang ikut serta dengan konsepsi birokrasi Max Weber. Weber mempertimbangkan birokrasi adalah sebuah bentuk organisasi superior secara teknik dalam pengertian bahwa merupakan jasa penyokong, keahlian profesional, divisi rasional pekerja, dan proses pembuatan keputusan terstandarisasi. Ini terlihat sebagai sebuah alternatif yang berjasa bagi perlindungan, prestasi partisan, dan kelayakan politik sebagai dasar untuk membawa keinginan negara. Sebelumnya, sebagaimana dikemukakan Ostrom, teori Weber juga menunjukkan bahwa birokrasi matang akan menjadi institusi politik pusat, bukan hanya agen superior secara teknik pada implementasi. Birokrasi yang dikembangkan secara penuh akan menikmati keuntungan limpahan informasi pada guru politik mereka, dan tidak ada alasan untuk mengharapkan bahwa keuntungan akan menyebar pada peningkatan kepentingan publik di atas kepentingan birokrasi (1973, 25-28).

Ostrom mengatakan bahwa sarjana administrasi publik berkonsentrasi pada superioritas teknik organisasi birokrasi – inti kemampuan untuk menghasilkan barang-barang publik secara efisien – sementara mengabaikan implikasi potensial bagi proses demokrasi. Weber, ungkap Ostrom, juga menguraikan alternatif demokrasi pada dasar hirarki dan autoritarian bagi administrasi yang melekat di dalam birokrasi. Weber mengatakan bahwa sebuah administrasi demokrasi akan mempunyai karakteristik ini: (1) Setiap orang diasumsikan memiliki kualifikasi untuk berpartisipasi di dalam permasalahan-permasalahan publik. Semua warga, bukan hanya teknokrat, diasumsikan memiliki pengalaman penting untuk ikut dalam memutuskan kebijakan apa yang harus diusahakan dan bagaimana mengusahakannya. (2) Keputusan penting terbuka bagi semua anggota komunitas dan perwakilan mereka. (3) Kekuasaan secara luas tersebar, tidak terkonsentrasi pada sebuah pusat dominan. (4) Fungsi administratif adalah pelayan publik, bukan elit teknokratik “tuan publik”. Di bawah kondisi ini administrasi demokratis akan terkonsentrasi oleh pemerintahan polisentris – satu pemerintahan dengan berbagai pusat kekuasaan di dalam berbagai lapisan (Ostrom 1973, 65-86).

Sarjana seperti Dwight Waldo (1948) dan Herbert Simon (1947) telah bosan terhadap asumsi Wilsonian (khususnya dikotomi administrasi publik) yang menyatakan bahwa mereka tidak mampu mendukung perspektif ortodoks. Selanjutnya, ungkap Ostrom, administrasi publik berada di dalam posisi volatil dan berbahaya: Kemudi intelektualnya terkoyak, menyimpang dan dalam bahaya terkonsumsi oleh disiplin lain.

Ostrom mengatakan bahwa pilihan rasional tidak hanya dapat memberikan perahu kehidupan intelektual tetapi juga memberi disiplinnya dengan kapal teoritis negaranya. Ostrom menunjukkan bahwa sebuah teori demokrasi administrasi sepanjang garis pertimbangnnya dan dihilangkan oleh Weber, dalam kenyataannya, memungkinkan, dan bahwa pilihan rasional memberikan pengertian yang jelas untuk menerimanya. Jika pasar secara efisien memenuhi suplai dan permintaan barang dan jasa swasta dengan sedikit cara dari pusat kekuasaan tersentralisasi atau konsolidasi yurisdiksional, mengapa mereka tidak dapat berlaku bagi barang dan pelayanan publik? Selain itu semua, kita mempunyai sedikit kesulitan dalam anggapan bahwa orang yang membeli mobil dan minuman ringan cukup terinformasi untuk kesesuaian pembelian mereka pada kecenderungan mereka. Sama halnya, kita mengharapkan konsumen untuk cukup mengetahui agar mengabaikan produsen yang gagal memenuhi kecenderungan mereka, kemudian memungkinkan pasar untuk memangkas yang tidak efisien atau gagal merespon permintaan konsumen. Mengapa asumsi minimal ini mengenai informasi dan perilaku individual tidak dapat ditransfer pada pelayanan publik? Sekalipun tidak menggunakan ungkapan umum mikro ekonomi, tulisan James Madison dan Alexander Hamilton didalam Federalist Papers mencakupi pengertian determinisme individual, dan konsepsi pembagian kekuasaan mereka sesuai dengan sifat polisentris administrasi demokrasi.

Kritik dari perspektif Ostrom tidak hanya menolak pilihan rasional sebagai dasar bagi sebuah teori demokrasi normatif administrasi tapi juga mengatakan bahwa prinsip yang menyertainya akan membawa pada proses dan hasil yang tidak demokratis secara fundamental. Sebaliknya, beberapa orang mengatakan bahwa pilihan rasional tercipta lebih dari sekedar memecahkan krisis intelektual, sebuah pertimbangan yang lebih parah dibanding kekurangan paradigma pusat yang disinggung oleh Ostrom. Haque (1996) mengatakan bahwa nilai pro-pasar tak dapat dihindari terikat di dalam teori pilihan rasional yang mengancam kredibilitas dan keberadaan administrasi publik sebagai sebuah disiplin kesarjaan independen.

Haque mengatakan bahwa gerakan untuk memperkenalkan mekanisme pasar ke dalam administrasi publik telah ditingkatkan oleh pencemaran kinerja sektor publik dan memuji kecemerlangan perusahaan swasta. Bayangan negatif pelayanan publik mengancam legitimasinya dalam ingatan populer dan menciptakan dorongan untuk memikirkan administrasi publik sebagai sebuah modifikasi cabang administrasi bisnis. Permasalahan dengan hal ini, ungkap Haque, sektor publik dan swasta adalah berbeda, dan paling tidak di dalam sistem demokrasi, berjalan pada prinsip berbeda. Apa yang tidak ada ketika melihat sektor publik melalui kaca mata pilihan rasional adalah bahwa nilai pasar dan nilai demokrasi tidak hanya berbeda tetapi mungkin juga tidak cocok.

Kritik lainnya juga mengatakan bahwa fokus pada metodologi individualisme pilihan rasional telah membutakannya pada manfaat utama administrasi publik. Moe dan Gilmore (1995) mengatakan bahwa dari titik pandang demokrasi representatif, misi dari birokrasi publik harus dari atas ke bawah, bukan dari bawah ke atas. Sebuah agen publik secara ultimatum bertanggung jawab pada legislatif representatif dan hukum yang memberikan wewenang keberadannya, manfaatnya dan misinya. Pekerjaannya bukan untuk mendefinisikan kecenderungan kliennya dan kemudian memuaskan mereka.

Demokrasi merupakan sebuah satuan jaminan secara ultimatum mengenai proses – hak-hak anda untuk berpartisipasi di dalam keputusan kolektif – bukan hasilnya. Pasar memberikan apa yang diinginkan individu; demokrasi memberikan apa yang dapat kita setujui bersama dan hidup dengannya.

V. Kesimpulan

Teori pilihan rasional telah memicu beberapa perdebatan paling sengit dan kontroversial di dalam ilmu administrasi publik; namun juga memberikan disiplin dengan sedikit persaingan stimulan intelektual. Tanpa menghiraukan apakah manfaatnya adalah untuk menyokong teori atau untuk mengekspos kekeliruannya, beberapa konstribusi pada pengetahuan administrasi publik berasal dari apa yang dikerjakan pada pondasi pilihan rasional.

Atraksi teori pilihan rasional (khususnya aplikasi formalnya) bukan hanya konsistensi internalnya tetapi juga kemampuannya menghasilkan proposisi secara logika, dapat diuji secara empiris. Selama dasar pikiran penemuannya dipegang, dai mampu secara teliti dan komprehensif menjelaskan cakupan luas penomena kepentingan pada sarjana administrasi publik. Sebagai tambahan pada pemberian tantangan bagi ortodoksi administrasi publik, pemikiran pusat teori pilihan rasional telah menjadi populer dan pondasi bagi usaha-usaha demokrasi Barat untuk “menemukan kembali” alat administratif mereka di tahun 1980-an dan 1990-an.

Permasalahannya dengan pilihan rasional adalah pertanyaan signifikan yang ada di sekitar kebenaran awal pikiran dasarnya. Jika ini tidak benar, atau hanya benar pada keadaan terbatas, klaim luas pilihan rasional – dan implikasi petunjuk yang diadopsinya secara luas – serta merta menjadi mencurigakan. Sebagai sebuah kerangka kerja teoritis deduktif, pilihan rasional berdiri dan berada pada dua pilar: kepentingan pribadi rasional dan metodologi individualisme. Sebagaimana dikatakan Buchanan dan Tullock “Pertahanan asumsi perilaku ekonomi-individualis pasti empiris (1962, 28). Selanjutnya, laporan empiris tidak secara definitif menolak asumsi ini, namun tidak juga dilakukan untuk mengkonfirmasikan mereka. Salah satu kritik pada teori pilihan rasional adalah konsepsi kemanusiaannya yang terlalu sempit untuk digunakan. Pertimbangkan pemadam kebakaran yang gugur sementara mencoba bertarung menuju gedung World Trade Center ketika serangan teroris 2001. tak diragukan lagi, orang ini melakukan pekerjaannya sesuai kompensasinya, dan kinerja pekerjaan tak diragukan memainkan peranan di dalam prospek karir pelayanan sipil. Untuk menggambarkan tindakan mereka sebagai “kepentingan-pribadi” akan memerlukan interpretasi sangat luas pada konsep tersebut. Tak terhitung contoh lainnya pada perilaku sektor publik yang mendukung anggapan bahwa apapun fungsi utilitas warga, tidaklah cukup untuk menggambarkan tradisi pemaksimal utilitas rasional.